Реферати

Реферат: Небезпеки президентства

Робота З навчальної дисципліни "Менеджмент" Тема: "Міжнародна кооперація в інноваційному менеджменті". Якщо, ми додамо, що компетенції, мистецтва нерівномірно розподілені між індивідуальностями, організаціями, регіонами і націями, то ми уведемо важливість навчання і його національні особливості в цей аналіз

Учбово-методичний посібник по історії Батьківщини. Друкується за рішенням предметно-проблемної ради гуманітарних і соціально-економічних дисциплін

Методичні рекомендації з написання, оформленню і захисту курсових робіт. Дійсне Положення і Методичні рекомендації дозволяють забезпечити єдність вимог, пропонованих до змісту, оформленню і захисту курсових робіт

Керування утворення і науки Липецкой області Дитячий оздоровчо-освітній центр (спорту і туризму) організація туристсько-краєзнавчої роботи в школі (методичні рекомендації). Методичні рекомендації з організації туристсько-краєзнавчої роботи в освітній установі 2008. - 48 з

Тема 1 Облік і аудит у системі керування підприємством 5. Бухгалтерський облік і аудит в умовах автоматизованої обробки інформації 5

Лінц Х. Дж.

По мірі того, як все більше число держав звертається до демократії, проблема альтернативних конституційних форм і структур перестала представляти вже чисто академічний інтерес. У так різних країнах, як Чілі, Південна Корея, Бразілія, Туреччина і Аргентина, політики і фахівці з конституційних проблем люто сперечаються з приводу переваг тих або інакших типів демократичних режимів. У таких країнах, як Шри-Ланка, стався перехід від парламентської до президентської конституції. З іншого боку, величезне враження, насамперед на латиноамериканцев, зробив успішний перехід в 70-е роки в Іспанії від авторитаризму до демократії, чому багато в чому сприяв зроблений країною вибір на користь парламентської системи правління.

Іспанія - аж ніяк не єдиний приклад, де парламентаризм продемонстрував свою силу. Величезна більшість стабільних демократичних режимів світу сьогодні є парламентськими системами, при яких виконавча влада породжується більшістю в законодавчих органах і є дієздатною, лише спираючись на таку більшість.

Навпаки, єдиною президентською демократією, що нараховує довгу історію конституційної спадкоємності, є Сполучені Штати. Конституції Фінляндії і Франції - це не президентські системи в чистому вигляді, а деякі "гібриди"; що ж до французької П'ятої республіки, то у цьому разі єдиного думки всі ще немає. Крім Сполучених Штатів, лише Чілі протягом півтори сотень років до перевороту в 70-х рр. вдавалося порівняно спокійно існувати при президентському правлінні.

Звичайно ж, парламентські режими, особливо в умовах запеклих міжнаціональних конфліктів, також не застраховані від нестабільності. Свідчення тому - недавній історичний досвід Африки. Проте, якщо ми звернемося до досвіду Індії або ряду англомовних країн Карібського басейну, то там навіть при сильно роз'єднаних суспільствах періодичні парламентські кризи не переростали у всеохвативающие кризи режимів, а відсторонення від влади прем'єр-міністрів і кабінету зовсім не означало кінця демократії як такої.

Основна мета справжньої статті - показати закономірність успіхів парламентських демократій протягом всієї історії. Ретельний порівняльний аналіз системи парламентаризму і системи президентського правління показує, що загалом перша все ж частіше приводить до встановлення стабільної демократії, особливо там, де глибокі політичні розходження і існує безліч політичних партій; парламентаризм виступає гарантом збереження демократії.

Парламентська і президентська системи

Суворо говорячи, парламентаризм - це такий режим, при якому єдино демократичним законним інститутом є парламент, а влада уряду знаходиться в повній залежності від парламентського вотуму довір'я. Хоч в ряді парламентських режимів ставка на певні особистості в партійному керівництві веде до того, що прем'єр-міністри всі в більшій мірі починають бути схожим на президентів, проте за винятком питань розпуску кабінету і пропозицій про нові вибори прем'єри не можуть безпосередньо звернутися до народу, минуя його представників. Парламентські системи можуть включати і інститут президентства (при цьому президент обирається прямим народним голосуванням), однак президенти, як правило, не мають можливості серйозно суперничати з прем'єр-міністрами у всьому, що стосується владних повноважень.

У системах президентського правління розділ виконавчої влади, наділений значними конституційними повноваженнями, включаючи контроль за складом кабінету і адміністрації, обирається прямим голосуванням на певний термін і незалежний від вотуму довір'я парламенту. Він не тільки "держатель" виконавчої влади, але і символічний глава держави, який в період між виборами може бути відчужений від влади тільки через "імпічмент". На практиці ж, як показує історичний досвід США, президентська система проте залежить - в більшій або меншій мірі - від співпраці з владою законодавчою; таким чином, співвідношення між виконавчою і законодавчою гілками влади може сильно різнитися і в президентських системах.

У тому ж, що стосується президентського правління, потрібно виділити два моменти. Перший - президент завжди наполягає на демократичній легітимність - аж до звернення до плебісциту - своєї влади; другий - чітко встановлений термін його правління. І той, і іншою моменти вимагають пояснень. Бувають президенти, які приходять до влади, отримавши менше голосів, ніж інакші прем'єри урядів меншини. Наприклад, Сальвадор Альенде став президентом Чілі в 1970 році, маючи 36,2% голосів, отриманих при об'єднанні різнорідних опозиційних сил, а ось Адольфо Суарес в Іспанії в 1979 році став прем'єром, отримавши 35,1% голосів. Очевидно, що шестирічний мандат Альенде зібрав при цьому явно менше число голосів, тоді як Суарес приблизно в тій же ситуації вимушений був співробітничати з іншими партіями для збереження у влади уряду меншини. За прикладом англійського політичного мислителя Уолтера Бейджхота (Walter Bagehot) можна сказати, що система президентського правління додає що займає посаду президента "церемоніальні" функції глави держави нарівні з функціями "дійсного" розділу виконавчої влади, створюючи йому таким чином ауру, "імідж", породжуючі в народі особливі надії. Таких векселів позбавлений навіть самий популярний прем'єр-міністр.

Але саме вразливе те, що в системі президентської влади законодавці, особливо коли вони представляють згуртовані і дисципліновані партії, що висувають ідеологічні і політичні альтернативи, можуть також претендувати на демократичну законність, особливо при виборі напряму, протилежного курсу президента. Хто ж в подібних обставинах має більше основ виступати від імені народу: президент або більшість в законодавчому органі, виступаюча проти його політики? Тут конфлікт неминучий, оскільки обидві сторони отримали владу внаслідок народного голосування на основі вільної конкуренції між чітко сформульованими альтернативними програмами. Не випадково, що в ряді подібних ситуацій збройні сили часто втручалися в справу як посередник. Тут можна, правда, заперечити, що в Сполучених Штатах завжди уміли успішно знімати напруженість, породжену подібними конфліктами, оскільки в самій природі американських політичних партій закладена небувала схильність до компромісу. На жаль, американський варіант - випадок унікальний; сучасні ж політичні партії, насамперед в країнах, де спостерігається значна соціальна і ідеологічна поляризація, не стримують, а навпаки, загострюють протистояння між законодавчою і виконавчою владою.

Друга найбільш характерна риса президентської влади - досить чітко певний термін президентських повноважень - також має свої недоліки. Адже політичний процес при цьому автоматично розпадається на жорстко розмежовані періоди, що практично не залишає можливості для проведення наступної політики тактичних коректувань. Тривалість президентського мандата стає важливим чинником в політичних розрахунках, що, як ми побачимо далі, здатний викликати серйозними наслідками. Звернемо, наприклад, увагу на спадкоємність у разі смерті президента або його нездатності відправляти свої повноваження: в ряді випадків наступник обирається по особливому мандату і може представляти політичну лінію, не співпадаючу з курсом президента; в інших випадках наступник може бути вибраний президентом як партнер по виборах без всякого обліку здатності останнього здійснювати владні функції або наявності підтримки з боку населення. Приклади першого можна відшукати в історії Бразілії, а історія приходу до влади в Аргентині Марії Естели Мартінес де Перон (Maria Estela Martinez de Peron) (на зміну своєму чоловіку) може бути хорошою ілюстрацією другого випадку. Одним з парадоксів системи президентського правління є те, що, незважаючи на тенденцію до персонализації влади, законодавчі механізми цієї системи можуть у разі дострокового переривання президентських повноважень винести вгору людину, яка при звичайній виборчій процедурі ніколи б не стала главою держави.

Парадокси президентської системи влади

Конституції, що закріплюють президентську владу, включають вельми суперечливі принципи і положення. З одного боку, подібні системи розраховані на створення сильної, стабільної виконавчої влади, в достатній мірі що забезпечує законність і що базується на плебісциті, щоб витримати натиск самих різних угруповань і інтересів, що представляються законодавцями. У концепції демократії, т. е. власті "народу", як її розумів Руссо, від імені якого, приблизно, і виступає президент, ці інтереси не мають ніякої законної основи; по поняттях англоамериканцев, демократія, природно, має на увазі зіткнення - іноді навіть дуже значне - самих різних інтересів. При цьому конфлікт між залученими сторонами часто виходить за рамки локальних зіткнень. З іншого боку, в конституціях, що затверджують президентське правління, також відображені побоювання персонализації влади: страшні спогади про королів і каудильо так просто не проходять. Основне конституційне положення, що виключає можливість свавілля влади, - це заборона переобрання, а також необхідність погоджувальних і консультаційних заходів при призначенні президента, механізм імпічменту, виборність судових органів і інститути типу "чилийской контралории". Більш того втручання збройних сил в якості "poder moderator" може бути вельми корисно як інструмент для приборкання розділів виконавчої влади, що дуже зарилися. У досвіді президентського правління і латиноамериканских країн в наяности протиріччя між конституційними положеннями і політичною практикою.

Потрібно також зупинитися на тому, як основоположна суперечність між прагненням до забезпечення сильної і стабільної виконавчої влади і неослабною підозрілістю відносно тієї ж президентської влади в рамках систем президентського правління позначається на загальній політиці і стилі керівництва, на конкретних політичних рішеннях і висловлюванні президента і його опонентів. Саме тут міститься зерно конфлікту, який неможливо пояснити лише обставинами соціально-економічного, політичного або ідеологічного характеру. Навіть якщо допустити, що испаноязичние країни - внаслідок самої своєї природи - схильні до затвердження особистої влади, безсумнівно, в ряді випадків зміцненню цієї тенденції сприяють самі институционние порядки цієї системи.

Якщо спробувати в декількох словах викласти суть основної відмінності між президентською і парламентською системами, то можна сказати, що парламентаризм додає політичному процесу певну гнучкість, тоді як системі президентського правління властива жорсткість. Подібна жорсткість, можуть заперечити прихильники президентського правління, це позитивний момент, оскільки вона допомагає запобігти невизначеність і відсутність стабільності, характерна для парламентської системи. Адже при парламентській формі правління безліч "дійових осіб" - партії, їх лідери і навіть рядові законодавці - можуть в будь-який момент в період між виборами внести якісь кардинальні зміни, зробити перегрупування і, що саме головне, призначити або змістити прем'єр-міністра. Але хоч необхідність в наявності твердої влади і передбачуваність начебто говорить на користь президентської форми правління, такі несподівані події, як, скажемо, смерть президента або серйозні помилки, допущена ним під тиском непередбачених обставин, можуть зробити президентську владу ще менш передбачуваною і часто навіть більш слабої, ніж влада прем'єр-міністра. Останній завжди може підвищити свою "законність" і збільшити свою владу шляхом отримання вотуму довір'я або внаслідок розпуску парламенту і проведення нових виборів. Крім того, зміщення прем'єр-міністра не обов'язково супроводиться кризою влади.

Подібні міркування особливо важливі в періоди переходу від одного режиму до іншого і при необхідності консолідації влади, коли жорсткі положення президентської конституції поступаються перспективі компромісу, що пропонується парламентаризмом.

Вибори за принципом "переможець отримує всі"

Досі ми обмежувалися в основному обговоренням институционних аспектів проблеми і розглядали насамперед конституційні положення - писані і неписані. Однак необхідно зупинитися ще і на тому, як здійснюється політичне суперництво при системі прямого президентського правління: стиль керівництва в подібних системах, взаємовідносини між президентом, політичною елітою і суспільством загалом, а також на тому, як здійснюється влада і вирішуються конфлікти. Провівши відмінності між парламентською і президентською формами правління, які витікають з самої суті їх інституційних структур, ми готові тепер розглянути питання про те, яка з цих двох форм переважніше для створення, зміцнення і збереження демократії.

У цьому значенні система президентського правління викликає великі сумніви, оскільки вона працює за принципом "переможець отримує все", що саме по собі робить демократичну політику грою з нульовою сумою, адже подібна гра, як відомо, здатна викликати конфлікт. Хоч парламентські вибори можуть дати абсолютну більшість однієї партії, частіше за все така більшість отримує декілька партій. Розділення влади і утворення коаліцій звичне для розділів виконавчої влади, однаково слухаючим вимогам дрібних партій. Ці ж партії в свою чергу не залишають надій на отримання деякої частки влади і, отже, свого місця в системі влади як такої. І навпаки, переконаність у володінні незалежною владою і підтримкою народу може дати президенту відчуття сили, навіть коли він представляє інтереси незначного числа політичних партій. Враховуючи своє положення і роль, він може виявитися перед особою більше за жорстку і неприємну опозицію, ніж прем'єр-міністр, який виступає від імені тимчасової правлячої коаліції і не претендує на те, щоб говорити від імені народу.

У відсутність підтримки абсолютної і згуртованої більшості парламентська система незмінно включає елементи, які узаконюються у вигляді так званої "консоциональной демократії". Режими президентського правління також можуть включати "консоциональние" ( "межсоциальние") елементи. Коли при вельми несприятливих обставинах демократія була відновлена в Венесуеле і Колумбія, офіційні конституції вимагали, наприклад, президентського правління, але лідери основних партій швидко звернулися до "консоциональним" угод для пом'якшення жорсткого і безкомпромісного варіанту президентських виборів. Небезпека президентських виборів за принципом "переможець отримує все" посилюється жорсткими термінами дії президентської влади. Звичайно на весь період президентського мандата чітко визначаються переможці і переможені. Не залишається ніяких надій на які-небудь переміщення в укладених союзах, підвищення стабільності уряду шляхом створення великих коаліцій національної єдності або коаліцій в обставинах надзвичайних, нові вибори у відповідь на різку зміну обставин і т. д. Замість цього ті, хто програв, вимушені чекати чотири або п'ять років, практично не маючи доступу ні до виконавчої влади, ні до владних структур. Вибори за принципом "переможець отримує все" дуже високо підіймають ставки при виборі президента, що неминуче веде до загострення відносин в суспільстві і його подальшій поляризації.

З іншого боку, президентські вибори дозволяють народу відкрито і прямо обрати розділ виконавчої влади на цілком певний термін, а не залишати розв'язання цього питання залаштунковим політикам. Однак цей позитивний момент стане "працювати" лише тоді, коли президентський мандат отриманий при великій перевазі голосів. Якщо жорстко не позначено необхідна мінімальна більшість, а в однораундових виборах беруть участь трохи кандидатів, різниця в отриманих голосах між переможцем і другим претендентом може бути так незначна, що важко буде говорити про яку-небудь всенародну підтримку. Щоб не допустити подібного положення, в законах про вибори іноді передбачається нижня межа необхідної для виборів більшості або створення механізму для обрання в тому випадку, якщо жоден з кандидатів не набере мінімально необхідної кількості голосів; однак подібні процедури зовсім не обов'язково роблять переможцем кандидата, що отримав більше число голосів.

Частіше зустрічаються, однак, положення про повторні вибори, які передбачають зіткнення між двома головними кандидатами, що спричиняє за собою можливість виникнення вже згаданої вище поляризації в суспільстві. Одним з наслідків змагання двох кандидатів при багатопартійній системі може стати створення широкої коаліції, що утворилася в ході повторних виборів або в ході попередніх передвиборних заходів, де зростає вплив екстремістських партій. Якщо цим партіям буде віддане значне число голосів, то одна або декілька з них цілком здатні оголосити себе представником необхідної більшості і висунути відповідні вимоги. Якщо сильний кандидат центра не знайде широкої підтримки в боротьбі проти екстремістів, президентські вибори можуть розколоти виборців і викликати поляризацію настроїв в суспільстві.

У країнах, де більшість населення настроєна центристски, небезпека розколу в президентських виборах не представляє серйозної загрози. При явно стриманій реакції виборців будь-який кандидат, схильний займати певні позиції або укладати союзи крайнього глузду, як, скажемо, Баррі Голдуотер (Barry Goldwater) або Джордж Макговерн (George McGovern), навряд чи може розраховувати на перемогу, що останні і продемонстрували. Однак для країн з серйозними соціальними і економічними проблемами, з важкою спадщиною авторитарних режимів навряд чи підійде американська модель. У поляризованому суспільстві в умовах нестійкості позиції виборців жоден серйозний кандидат при однораундовой системі виборів не дозволить собі ігнорувати партії, з якими при інших обставинах він ніколи не став би співробітничати.

Двухраундовие вибори можуть зняти деякі з цих проблем, оскільки попередній етап показує екстремістським партіям межу їх можливостей, а двом основним кандидатам - в які альянси ним потрібно вступати, щоб отримати перемогу. Це зменшує невизначеність і сприяє прийняттю виборцями і кандидатами більш розумних рішень. На практиці система президентського правління здатна іноді частково відтворювати ту систему переговорів, внаслідок яких формуються уряди в парламентських системах. Однак можливість поляризації залишається, залишаються і проблеми ізоляції екстремістських угруповань, які не користуються підтримкою ні у значної частини простих виборців, ні у еліти.

Іспанський досвід

Як ілюстрація наших подальших міркувань варто звернутися до Іспанії зразка 1977 року - року перших вільних виборів після смерті Франсисько Франко. Тоді парламентські вибори дозволили прем'єр-міністру перехідного уряду Адольфо Суаресу залишитися у влади. Його помірний Союз демократичного центра (СДЦ) став ведучою партією, зібравши 34,9% голосів і отримавши 167 з 350 місць в парламенті. Соціалістична партія, ведена Феліпе Гонсалесом, отримала 29,4% голосів і 118 місць, Комуністична партія - 9,3% голосів і 20 місць, а права партія "Альянсу популар" (Alianza Popular) (АП) на чолі з Мануелем Фрагой - 8,4% голосів і 16 місць.

Ці результати ясно показують, що якби замість парламентських виборів відбулися президентські, то жодна з партій не отримала б абсолютної більшості. Кандидати вимушені були б формувати коаліції, щоб мати шанс перемогти в першому або у другому раунді. Однак до проведення самих виборів було абсолютно неможливо судити про розподіл симпатій виборців. У обстановці такої невизначеності абсолютно безперспективне формування коаліцій.

Виходячи тільки з припущення про те, що демократична опозиція Франко об'єднається навколо одного кандидата, скажемо, Феліпе Гонсалеса (на що розраховувати в ту пору особливо не доводилося), і враховуючи передбачуваний вплив комуністів і 10% голосів виборців, що фактично стояли за ними, йому ніколи не вдалося б поодинці вільно отримати місце в парламенті. Виборча кампанія проходила б під знаком тяжіння до Народного фронту, і ті чітко певні позиції, які займали різні партії, починаючи від екстремістів зліва і кінчаючи християнськими демократами і помірними регіональними партіями в центрі, цілком ймовірно виявилися б стертими в багатьох округах. Нові труднощі виникли б для правих центристів, що підтримали реформу, насамперед "реформу розпаду", що поклала кінець авторитарному режиму. Немає ніякої упевненості в тому, що Адольфо Суарес - при всій величезній популярності - зміг би об'єднати всіх тих, хто займав позиції праворуч від Соціалістичної партії. У той момент багато які християнські демократи, включаючи тих, що балотувалися в 1979 році разом з Союзом демократичного центра (СДЦ), навряд чи залишили б союзників, яких вони придбали в роки опозиції Франко; з іншого боку, Суаресу було б нелегко розраховувати на підтримку правої партії "Альянсу популар", оскільки вона як би представляла франкистский курс. Зі своєї сторони АП навряд чи підтримала б такого кандидата, як Суарес, що виступив за легалізацію Комуністичної партії.

Якщо навіть виключити можливість того, що кандидатом правих виступить Фрага (який в кінцевому результаті і став визнаним лідером опозиції), Суаресу все одно було б непросто утриматися протягом всієї кампанії на твердій позиції противника самої ідеї продовження курсу Франко. Більш того в 1977 році СДЦ атакував і праву АП, і соціалістів зліва. До того ж, враховуючи незнання справжньої сили АП, а також пов'язані з цим побоювання і ненависть з боку лівих, багато хто з них атакував насамперед Фрагу. Це зменшило поляризацію, особливо між демократами "зі стажем", з одного боку, і новаками в демократичному середовищі (які складали значну силу як в керівництві СДЦ, так і серед рядових його членів) - з іншою.

Кандидат правих і правого центра неминуче зосередив би свої атакуючі дії на критиці "небезпечних" послідовників демократичного кандидата, насамперед комуністів, а також партій, що представляють баскских і каталонских націоналістів. У відповідь на ці нападки кандидат лівих і лівих центристів без сумніву натискав би на спадкоємність політики свого опонента політиці Франко і помітна присутність "нераскаявшихся" франкистов в таборі правих (при явній нечисленності центристських демократів в коаліції правого крила).

Абсолютно очевидно, що в Іспанії зразка 1977 року президентські вибори викликали б, таким чином, велику поляризацію сил, чим вибори, що відбулися в парламент. Уявимо собі, що Суарес відмовляється від досягнення розуміння з Фрагой і його АП або ж Фрага, неправильно розцінивши шанси АП на можливість стати головним партнером в двопартійній системі, відмовляється від союзу з послідовниками Суареса, - результатом з'явилося би швидше усього більшість, отримана кандидатом, що стоїть левее і Суареса, і Фраги. Президент, що заручився підтримкою народу, - нехай навіть не маючи при цьому на своїй стороні більшості в законодавчому органі, - полічив би себе має право прийняти нову конституцію і наполягати на проведенні соціально-політичних перетворень набагато більш радикальних, ніж ті, що почав проводити соціаліст Гонсалес після своєї перемоги в 1982 році. Важливо нагадати, що Гонсалес прийшов до влади, коли в Іспанії вже п'ять років благополучно існувало демократичне правління після краху на партійному з'їзді Соціалістичної партії утопічних ідей її лівого крила і успішній кампанії по завоюванню голосів центристської більшості іспанських виборців. Іспанська політика після Франко безсумнівно випробувала на собі стримуючий вплив парламентаризму; без нього перехід до популярного керівництва і закріплення демократичного правління відбувалися б іншим, набагато більш жорстким способом.

Хотілося в зв'язку з цим дозволити собі невеликий стриманий коментар від першої особи. Я зовсім не вважаю, що поляризація суспільства, що часто є результатом президентських виборів, - неминучий супутник президентської форми правління. Коли досягнення національного консенсусу міцно пов'язане з силами в центрі політичного спектра і вплив крайніх радикалів обмежено, навряд чи у будь-кого з кандидатів виникне думка об'єднатися з екстремістами. Останні стануть поодинці домагатися владі, що в кінцевому результаті зведеться до простих вправ в риториці.

Стиль президентської політики

Досі ми основна увага приділяли питанню про вплив інституту президентського правління на процес виборів. Але тут можна з повною основою заперечити, що вибори - це одне, а період перебування що перемогло у влади - зовсім інше: хіба перемігши, президент не може поставити собі метою залічити рани, нанесені в ході виборної кампанії, і відновити єдність нації? Хіба він не може запропонувати своїм суперникам, що програли - а не екстремістам з числа представляючої його коаліції - поміститися в складі своєї адміністрації і стати таким чином президентом всього народу? Подібний поворот подій залежить в основному від особистості і політичного стилю нового президента, але в набагато меншій мірі від його головних політичних противників. До виборів немає гарантій, що новий глава держави буде робити кроки до примирення. Необхідний порівнюючий кроки, направлені на примирення з недавніми опонентами, з настроями екстремістських союзників. Публічну відмову прийняти пальмову гілку світу може привести до посилювання позицій обох сторін і в кінцевому результаті не до зменшення, а до посилення антагонізму і поляризації.

Ряд найбільш помітних впливів системи президентського правління на політичний курс криється в самому інституті президентства, з яким пов'язані не тільки широкі повноваження, закладені в цій системі влади, але і обмеження, в тому числі ті, що передбачають необхідність співпраці із законодавчим органом - вельми важлива вимога, коли в цьому органі більшість складають противники президентської партії. Насамперед, однак, потрібно говорити про тимчасові обмеження, які накладає на того, що займає цей пост суворо певний термін повноважень, або задане число термінів обрання.

За самої своєю природою влада президента існує як би в двох вимірюваннях і в певній мірі носить вельми подвійний характер: з одного боку, президент - глава держави і представник всього народу; з іншою - він виражає цілком певний політичний курс. Якщо ж він стоїть у розділі багатопартійної коаліції, він може бути виразником певної позиції в рамках більш загального курсу, виступаючи в союзі з представниками альянсу, що переміг на виборах.

Президент може виявитися в ускладненні в тому, що стосується з'єднання символічного аспекту політики (роль, з якою, по Бейджхоту, бездоганно справляється англійський монарх і яку при республіканських парламентських конституціях успішно виконували такі президенти, як Сандро Пертіні (Sandro Pertini) в Італії і Теодорові Гесс (Theodor Heuss) в Західній Німеччині) з відправленням функцій дійсного розділу виконавчої влади і лідера певного угруповання, що бореться за верховенство своєї партії і проведення в життя її програми. Не завжди легко бути, скажемо, президентом всіх чилийцев - і робітників; важко бути одночасно елегантним і ввічливим господарем палацу "La Moneda" (офіційна резиденція чилийского президента) і оратором, виступаючим з демагогическими промовами на масових мітингах, организуемих на футбольних стадіонах. Багато які виборці і представники ключових груп еліти вважають, що виступ у другій ролі буде рівнозначний зраді по відношенню до ролі першої, бо президент як глава держави повинен підвестися над партійними інтересами, щоб виявляти собою символ нації і втілювати стабільність уряду.

Президентська система на відміну від конституційної монархії або республіки, де є і прем'єр-міністр, і глава держави, не допускає такий тонкої дифференциаци і двох ролей.

Найбільш тривожним слідством взаємодії між президентом і його виборцями є виникнення помилкових представлень і підміни "народу" загалом групою своїх прихильників. При цьому є небезпека, що він буде розглядати свою політику як відображення народної волі, а політику своїх опонентів - як злі підступи, направлені на захист вузьких інтересів. Звісно, подібне ототожнення лідера і народу має деякий популістський відтінок і може навіть стати джерелом сили. Разом з тим це також здатне викликати відмову визнати обмеження свого мандата, на який явна більшість, не говорячи вже про просту більшість, може спиратися як на демократичну основу проведення в життя своєї програми. На жаль, сумну можливість вияву холодної неповаги, ігнорування або відкритої ворожнечі з боку президента по відношенню до опозиції ніяк не можна скидати з рахунків.

На відміну від Олімпу президента, що знаходиться на недосяжних висотах прем'єр-міністр звичайно є також членом парламенту, який, навіть сидячи в ложі уряду, залишається частиною більш великого керівного органу. У певні моменти він повинен зустрічатися зі своїми співтовариш-законодавцями на рівних умовах, як це робить, наприклад, англійського прем'єр-міністра в період традиційної процедури відповідей на питання в палаті общин. Якщо він очолює коаліційний уряд, уряд меншини або його партія має лише мінімальну перевагу в парламенті, то практично виключено неувага його до думки парламенту, в той час як президент очолює абсолютно незалежний орган і говорить з членами парламенту, висуваючи при цьому свої власні умови. У президентських режимах особливо невизначеним є положення лідерів опозиції, які взагалі не можуть займати ніякі державні пости і не мають навіть того напівофіційного статусу, яким володіють, скажемо, лідери опозиції в Англії.

Відсутність при президентських режимах монарха або "президента республіки", який символічно може діяти як стримуючий інститут влади, позбавляє цю систему гнучкості і всяких коштів обмеження влади. Часто така нейтральна фігура може зіграти роль морального баласту у разі кризи або діяти як стримуюча сила у відносинах між прем'єром і його опонентами, в числі яких можуть виявитися не просто політичні противники, але і військові лідери. Парламентський режим має спікера або голову парламенту, який здатний в певній мірі стримувати антагоністів в рядах парламентаріїв, включаючи самого прем'єр-міністра.

Проблема двійчастої законності

Внаслідок свого институционного положення президент стає головною фігурою, на яку роблять ставку його прихильники. Вони схильні перебільшувати його владу і можуть бути агресивні до його противників.

У парламентських системах міністри знаходяться зовсім в інакшому положенні, чому працівники кабінетів при президентських режимах. У коаліційних урядах і в урядах меншини прем'єр-міністри, як правило, тримаються на більш рівній нозі з міністрами свого кабінету, чому президент з призначеними ним же членами уряду. (Тут слідує, однак, відмітити, що певні тенденції можуть іноді привести до утворення інститутів типу німецької "канцлера-демократії", при якій прем'єр обирає свій кабінет без схвалення парламентом кандидатур окремих міністрів.) Парламентські системи, в рамках яких діють партії з жорсткою партійною дисципліною, а прем'єр-міністр користується підтримкою абсолютної більшості парламенту, мають тенденцію переростати в системи, близькі до президентських режимів. Тенденція до персонализації влади в сучасній політиці, головним чином під впливом телебачення, сприяла не тільки зростанню незалежності міністрів, але і зниженню міри колегіальності і колективної відповідальності кабінетних урядів.

У президентському кабінеті значно менше імовірність появи сильних, незалежно мислячих членів уряду. Посадові особи президентського кабінету займають свої пости лише по примсі його розділу; будучи звільнені, вони взагалі, як правило, зникають з поля зору суспільства. Міністри кабінету, очолюваного прем'єром, навпаки, не є "креатурами" останнього: звичайно вони - його колеги по парламенту і можуть, вийшовши з складу кабінету, знову зайняти там свої місця і "непокоїти" своїми питаннями прем'єра на партійних конференціях і в ході звичайної роботи парламенту так же вільно, як і всі інші його члени. Більш того президент має можливість набагато більш ефективно захищати членів свого кабінету від критики, в той час як члени кабінету прем'єра вимушені регулярно з'являтися перед парламентом, відповідаючи на різні питання, в крайніх випадках можуть виявитися перед обличчям вотуму недовір'я.

Немає необхідності вникати у всю тонкість взаємовідносин між виконавчою і законодавчою гілками влади при різних президентських режимах, щоб пересвідчитися в тому, що всі такі системи засновані на двійчастій демократичній законності; при цьому не існує демократичних принципів дозволу суперечок між виконавчою і законодавчою владою відносно того, яка ж з них фактично є виразительницей волі народу. На практиці, особливо в тих країнах, що розвиваються, де існують великі диспропорції між регіонами в тому, що стосується їх розвитку, існує і велика імовірність розходження у поглядах законодавців і президентської команди. Територіальний принцип представництва часто укупі з нерівноправним представництвом або наявністю федеральних інститутів, подібних верхній палаті з непропорційним представництвом, надає дуже багато прав в законодавчій області малим містам і сільським районам, що дає президенту основи сумніватися в демократизмі своїх опонентів. Він може навіть звинуватити їх в тому, що вони представляють лише місцеву олігархію або вузькі власницькі інтереси своїх "клієнтів". Можливо, іноді такі обвинувачення і справедливі, але тут невідомо, що краще: віддавати свої голоси по указці місцевого знання, племінних вождів, великих землевласників, священиків або навіть свого безпосереднього начальника або ж по указці профспілок, органів місцевого самоврядування або партійного апарату. Як би там не було, сучасна міська еліта буде як і раніше вельми скептично відноситися до демократичного характеру представництва законодавців з сільських і провінційних округів. У цій ситуації президент, роздосадований, скажемо, непримиренністю законодавців, може піддатися спокусі підняти народ проти передбачуваних олігархів і тих, хто переслідує виключно власні інтереси, і проголосити себе єдиним представником народу і закликати своїх прихильників до масових виступів проти опозиції. Цілком ймовірно і зворотне: в ряді країн президент може представляти інтереси виборців, що дотримуються більш консервативних поглядів, або провінційних виборців і спиратися на їх підтримку в боротьбі проти більше за урбанизированних і прогресивних шарів суспільства.

Але представляється особливо небезпечним, що при відсутності якого-небудь принципового способу визначення справжнього носія демократичної законності президент може використати чисто ідеологічні формулювання для дискредитації своїх противників, а суперництво між інститутами влади може таким чином придбати характер вибухонебезпечного соціально-політичного конфлікту. Напруженість у відносинах між інститутами влади, яка в ряді випадків може бути знята шляхом переговорів або за допомогою коштів правового характеру, здатна виплеснутися на вулиці в тих країнах, яким повезло значно менше в цьому відношенні.

Питання стабільності

Часто можна чути розмови про те, що перевага президентської форми правління складається в гарантованій стабільності виконавчої влади. Цю межу протиставляють слабості парламентської форми правління, при якій нерідко вибухають кризи кабінетів і відбуваються їх зміни, особливо в країнах Західної Європи, де встановилася система багатопартійної демократії. Немає сумніву, що наявність політичної нестабільності в період Четвертої і П'ятої республік у Франції (і пізніше в Італії і Португалії) сприяла тому, що багато які вчені - насамперед в Латинській Америці - загалом скептично настроєні до парламентаризму, віддаючи перевагу президентській формі правління. При цьому якось випускається з уваги велика міра стабільності, яка насправді властива сформованим парламентом урядам. Непостійність часто приховує від очей дослідників спадкоємність партій у влади, тривалість існування коаліцій і те, що лідери партій і ключові міністри "мужніють" в ході кабінетних криз, не залишаючи при цьому своїх постів. Крім того, дослідники питань стабільності урядів випускають з уваги нестабільність президентських кабінетів; мало хто помічає також, що парламентські системи - саме внаслідок своєї уявної нестабільності - рідко впадають в глибокі кризи. І це не випадкове: адже прем'єр-міністра, що виявився замішаним в скандалі або що втратив довір'я своєї партії або коаліції більшості, чиє перебування на займаному посту може спровокувати серйозні потрясіння, усунути від влади набагато легше, ніж корумпованого або що став дуже непопулярним президента. Якщо зіткнення різних інтересів не дає можливості сформувати законний з точки зору демократії кабінет, парламент має можливість в кінцевому результаті обрати нового прем'єр-міністра, який повинен буде сформувати новий уряд. У ряді більш серйозних випадків призначаються нові вибори, хоч вони часто і не вирішують багатьох проблем і можуть навіть (як у разі Веймарської республіки в період 30-х років) посилити їх.

Урядові кризи і міністерська чехарда при парламентській системі правління абсолютно виключені в президентському правлінні внаслідок жорстко певного терміну правління. Слабою стороною президентства якраз і є відсутність гнучкості в умовах постійно змінної ситуації. Питання про зміну президента, що втратив довір'я своєї партії або народу, надзвичайно складене. Навіть коли поляризація сил приводить до актів насилля і протизаконних дій, упертий носій влади може удавати, що нічого не трапилося. Громіздкі механізми, що передбачають його зняття на користь більше за здатного і примирливо настроєного наступника, можуть спрацювати дуже пізно. Імпічмент - це процес набагато більш невизначений і довготривалий, особливо якщо порівняти його з простим вотумом недовір'я уряду з боку парламенту. Войовничо настроєний президент може повісті справа так, що його противники виступлять за усунення його від влади, не чекаючи закінчення терміну його повноважень, однак не існує конституційних шляхів зміщення президента, за винятком імпічменту і вимушеної відставки. Більш того навіть ці закріплені законом методи усунення президента від влади пов'язані з певним ризиком; наприклад, його прихильники можуть полічити себе обдуреними і згуртуватися навколо нього, загостривши таким чином кризу ще більше. Політичні лідери навряд чи зможуть поодинці вирішити цю проблему і вимушені будуть звернутися до народу (або зробити вигляд, що звертаються до народу) або до таких недемократичних установ, як суди, або в самому останньому випадку вдатися до допомоги військових. І те, що при парламентській системі правління вилилося б в чергову урядову кризу, при президентській системі вільно може переродитися у загальну кризу режиму.

Та ж жорсткість в наяности і у разі смерті або нездатності президента відправляти свої функції. У останньому випадку існує знада приховати хворобу глави держави до кінця терміну його правління. На випадок смерті президента, його відставки, імпічменту або хвороби конституція дуже часто передбачає автоматичний і негайний вступ на посаду віце-президента з метою не допустити періоду "междуцарствия" або вакууму влади. Однак інститут віце-президентства, так успішно функціонуючий в Сполучених Штатах, може не так гладко спрацювати в інших країнах. У зв'язку з цим особлива небезпека таїться для тих з них, де конституції, подібно Конституції Сполучених Штатів до прийняття дванадцятої поправки в 1804 році, передбачають можливість того, щоб що перемогли на виборах кандидат в президенти і кандидат у віце-президенти належали до різних партій. Тоді у разі смерті або відходу президента зі свого поста прихильники колишнього глави держави можуть відмовити його законному наступнику, належному до іншої партії, в своїй підтримці, посилаючись на те, що не вони його обирали і тому його вступ на посаду не є демократично законним.

Навряд чи вдасться зараз знайти багато конституцій, які допустили б вибори пари типу Джефферсон-Бер (Jefferson-Burr) в США в 1800 році. У більшості нинішніх конституцій міститься вимога, щоб кандидати на пости президента і віце-президента висувалися одночасно і вибори їх проводилися по єдиному списку. Але все це заходи чисто формального характеру, які часто не можуть вплинути на критерії висунення кандидатів.

Не викликає сумнівів, що кандидатура віце-президента може висуватися з метою сбалансирования позицій різних сил, а сам він зможе розійтися у думках з президентом. Відомі випадки, коли на віце-президентський пост навмисно підбиралася слаба фігура з тим тільки, щоб уникнути можливого посягання на свою владу; відомі випадки, коли президент робив віце-президентом власну дружину. У рамках президентської системи правління немає ніяких гарантій, що виборці або політичні лідери голосують за віце-президента, якого вони охоче і по своїй волі обрали б на місце колишнього президента. Таким чином, спадкоємність, яку забезпечує інститут автоматичного заступления віце-президента на пост президента, часто виявляється швидше фікцією, ніж реальністю. Залишається ще, правда, можливість створення кабінету, виконуючого обов'язки глави держави до проведення - в самі стислі терміни - нових виборів. Однак сумнівно, щоб жорстока криза, внаслідок якого тільки і може статися подібна передача влади, буде сприяти проведенню нових президентських виборів.

Чинник часу

По визначенню, демократія - це вигляд керівництва, обмеженого часом. Це режим, при якому виборці можуть на регулярній основі вимагати у правителів звіту про пророблену роботу, періодично примушуючи їх міняти політичний курс. Обмежений період часу між виборами є, можливо, найбільш важливою гарантією проти зайвого посилення влади - і останньою надією для меншини, що програла. Нестача цієї системи криється, однак, в тому, що тимчасові обмеження заважають уряду виконати свої передвиборні обіцянки. Якщо ці обіцянки включають, скажемо, довгострокові і значні програми соціальних перетворень, більшість урядів можуть не встигти втілити в життя свої програми лише через дуже недовге перебування у влади. З іншого боку, президентська влада дуже сконцентрована в одних руках і так велика, що було б просто небезпечним не спробувати стримати її, обмежуючи число термінів переобрання президента. Подібні обмеження можуть викликати сильне невдоволення, особливо коли президент понадміру честолюбний; часто спроби змінити подібне правило під лозунгом "спадкоємності політики" можуть здаватися вельми привабливими.

Навіть якщо президент і не дуже амбициозен, обмежені тимчасові рамки при бажанні здійснити свою програму не можуть не позначитися на всьому стилі його політичного керівництва. Заклопотаність з приводу зміни прийнятого політичного курсу і характеру можливих наступників сприяє зростанню того, що Альберт Хиршман (Albert Hirschman) називав "vouloir conclure" - бажання закінчити, довести справу до кінця. Це приводить до висунення президентом непродуманих політичних ініціатив, прийняття явно поспішних кроків по здійсненню своєї програми, викликає невиправдано гнівну реакцію на дії законної опозиції, породжуючи ще безліч інших бід. Відчайдушно прагнучи "відбудувати свій Brasilia", або здійснити свою програму націоналізації, або провести земельну реформу до витікання можливого терміну своїх повноважень, президент схилений до безрозсудної витрати грошових коштів і ризикованих дій, зухвалої поляризацію сил в країні, - і все це лише для того, щоб досягнути поставленої мети. Прем'єр-міністр, що сподівається разом з своєю партією або правлячою коаліцією перемогти на наступних виборах, навряд чи буде діяти, очертя голову. Прем'єр-міністри залишалися у влади при декількох скликаннях законодавчих органів, не викликаючи при цьому ні у кого страху перед можливістю зародження диктатури.

Суворо певний термін перебування у влади і обмеження, що стосуються переобрання, є інститутами, що мають нескороминущу цінність в рамках президентських конституцій; звідси слідує, однак, що політична система повинна кожні чотири роки - або біля того - висувати здатного і досить популярного лідера, і який би "політичний капітал" не нажив звільняючий свій пост президент, його не зможуть використати після витікання терміну повноважень.

Всі політичні лідери вимушені насторожено відноситися до честолюбних спрямувань політиків "другого ешелону", які схильні іноді вести свою власну гру з метою підвищення своїх шансів на заняття поста президента, а те і просто плести інтриги. Жорстко і визначено встановлений президентською конституцією термін передачі влади лише загострює побоювання президентів на цей рахунок. Додайте до цього бажання зберегти владу - і елементарна логіка підкаже вам, що своїм заступником і можливим наступником президент обов'язково обере людину, слухняну його волі, але аж ніяк не лідера за вдачею.

Неминучість переходу влади в інші руки створює також напруженість у відносинах між екс-президентом і його наступником. У нової людини у влади може виникнути знада затвердити свою незалежність і продемонструвати своє небажання слідувати по стопах попередника, навіть якщо обидва вони належать до однієї партії. Зі своєї сторони колишньому президенту важко змиритися з остаточною втратою влади, а також з супутніми їй пільгами і перевагами.

Через такі протиріччя можуть іноді розпадатися цілі партії і коаліції, а також породжуватися інтриги, якщо колишній президент, що залишається великою політичною фігурою веде залаштункову гру з метою підпорядкувати своєму впливу наступника, перешкодити проведенню його політичного курсу або підірвати його лідируючі позиції в партії.

Немає ніякого сумніву, що аналогічні проблеми можуть точно так само виникати і при парламентській формі правління, коли, наприклад, великий лідер виявляється не у справ, але горить бажанням повернутися до активного політичного життя. Однак парламентські системи - внаслідок ряду причин - легше справляються з подібними труднощами. Гостра необхідність зберегти єдність партій, повагу, що випробовується перед видними діячами партії, а також ясне усвідомлення новим прем'єр-міністром, що він потребує підтримки свого попередника, навіть якщо останній не входить до складу його кабінету або належить до іншої партії, - всі ці міркування сприяють збереженню згоди. Лідери однієї партії можуть зміняти один одну на посту прем'єра; кожний з них добре розуміє, однак, що інший може прийти йому на зміну в будь-який момент і що конфронтація дорого обійдеться їм обом - саме тому вони добровільно ділять владу. Та ж логіка застосовна і до відносин між лідерами суперничаючих партій або парламентських коаліцій.

Тимчасові обмеження, які асоціюються з президентською владою, плюс принцип "все або нічого", лежачий в основі президентських виборів, додають в цьому випадку боротьбі за владу більш драматичний і рішучий характер. Політичні переорієнтації, які можуть мати місце при парламентській системі в період між виборами і в кулуарах законодавчої влади, при президентському режимі відбуваються на вигляду у всіх, будучи невід'ємною частиною створення звитяжної коаліції. При президентській системі влади час стає надзвичайно важливим чинником політики. Так і політика тут робиться зовсім інакше. З наближенням президентських виборів позиції повинні бути визначені чітко і рішуче - бо, якщо сторона, що перемогла відійде від своїх обіцянок до проведення наступної кампанії, це може легко бути представлене як зрада інтересів виборців. Навіть неминучі компроміси укласти набагато важче, якщо існує небезпека, що забуті компроміси можуть бути дискредитовані.

Президентський режим залишає набагато менше місця для досягнення консенсусу, що мовчазно розділяється всіма, зміни коаліцій і висновку компромісів, які, якими б далекоглядними вони ні представлялися, важко виправдати в очах громадськості.

"Межсоциальние" методи досягнення компромісу, переговорів і розділення влади при президентських системах зіграли важливу роль в поверненні до влади демократичних урядів в Колумбії, Венесуеле і декілька пізніше в Бразілії. Але ці методи - неминучі відхилення від правил гри, зроблені з метою скорочення можливості вибору у виборців до меж того, що вельми невизначено, але досить принизливо іменується "демокрадура". Відновлення демократії, без сумніву, зажадає створення межсоциальних стратегічних утворень, таких, як широкі коаліції, і висновки безлічі пактів; недоліком же президентської системи є те, що вона додає всім цим формам жорсткий і офіціозний характер. Вони стають обов'язковими на чітко певний період часу, протягом якого можливості перегляду або обговорення зміни умов прийнятих домовленостей вельми обмежені. Більш того як показує приклад Колумбія, подібні домовленості позбавляють виборців певної свободи вибору; парламентські системи типу іспанської з її консенсусом роблять набагато більш вірогідною можливість того, що межсоциальние угоди укладаються лише після виступу народу.

Парламентаризм і політична стабільність

Аналіз непривабливих для перспектив розвитку демократії сторін президентської форми правління зовсім не означає, що президентська демократія не може бути стабільною; навпаки, самий стабільний демократичний режим в світі - в Сполучених Штатах Америки - має саме президентську конституцію. Проте є основи передбачати, що в багатьох інших країнах шансів на те, що президентська система правління буде сприяти збереженню демократії, набагато менше.

Хоч очевидно, що парламентаризм пропонує більш гнучку основу для створення і зміцнення демократії, звідси зовсім не треба, що хороший будь-який режим парламентського правління. Більш того щоб зробити наш аналіз більш повним, мабуть, стоїть і порассуждать про те, що являє собою найбільш довершена форма парламентської конституції і які її конкретні институционние особливості. Одна з них - затвердження поста прем'єр-міністра, який і володів би необхідними владними функціями і в той же час ніс би за них повну відповідальність, що в свою чергу вимагає наявності сильних, добре дисциплінованих політичних партій. Всі ці особливості, а серед них є багато інших, які у нас просто немає можливості обговорювати в межах даної статті, допоможуть створенню ефективної системи прийняття відповідальних рішень, формуванню стабільних урядів і будуть сприяти конструктивному суперництву між партіями, не викликаючи при цьому небажаних політичних розколів суспільства. Крім того, кожна країна по-своєму унікальна: традиції федералізму, етнічна або культурна різнорідність і т. д. І нарешті, само собою зрозуміло, що мета нашого дослідження - лише виявити можливості і тенденції, а зовсім не сформулювати абсолюти. Ніхто не поручиться, що парламентські системи ніколи не випробують серйозної кризи або повного краху.

У кінцевому результаті всі, навіть самі кращі, режими повинні спиратися на підтримку суспільства загалом: його основних сил, груп і установ. Тому вони грунтуються на суспільному консенсусі, який визнає законною лише ту владу, яка знайдена законним і демократичним шляхом. Вони знаходяться також в залежності від здатності їх лідерів управляти, вселяти довір'я, не переступаючи межі своїх повноважень. Хоч ці якості потрібні більше усього саме при президентській формі правління, саме тут їх важче всього досягнути. Покладатися ж в основному на особисті якості політичного лідера - на честь державного діяча і т. п. - справа вельми ризикована, бо ніхто не знає, чи зможе така людина зайняти президентське крісло. Так само як ніяка президентська конституція не може гарантувати появи нового Вашингтона, Хуареса або Лінкольна, ніякий парламентський режим не може гарантувати появу нового Аденауера або Черчилля. У умовах такої невідворотної невизначеності мета справжньої роботи складається лише в тому, щоб допомогти відновити дискусію відносно ролі альтернативних демократичних інститутів в побудові стабільних демократичних політичних систем.