Реферати

Реферат: Нормативно правові акти федеральних органів державної влади як основні джерела регулювання муніципальної служби в РФ

Розвиток науково-технічної творчості учнів. Методологічні аспекти розвитку технічної творчості. Стратегії і тактики творчої діяльності учнів. Природа творчого мислення. Методи розвитку технічного мислення в учнів. Кружок як основна форма організації технічної творчості.

Наявний грошовий обіг, учасники, сфера застосування. Економічний зміст, сутність, учасники і сфера застосування готівково-грошового обороту. Організація і використання обороту, принципи керування ім. Сучасні тенденції розвитку даного звертання в РФ, удосконалювання методології процесу.

Досвід реструктуризації виробничого (комерційного) підприємства. Сутність і базові принципи реструктуризації підприємства, її функції, види і вимоги. Характеристика принципів і критеріїв ефективності реструктуризації. Роль реструктуризації в антикризовому керуванні, необхідність і напрямки її проведення.

Правила продажу товарів. Розгляд правил продажу товарів у випадку розносної торгівлі. Опис основних видів торгового обслуговування споживачів: по зразках і в кредит. Визначення порядку роботи роздрібних комерційних підприємств будь-якої організаційно-правової форми.

Вироблення рекомендацій з удосконалювання комерційної діяльності і виявлення резервів підвищення її ефективності. Зміст комерційної діяльності торгової організації. Аналіз комерційної діяльності ОАО "Цум-мінськ", удосконалювання вивчення попиту і формування асортименту, господарських зв'язків з постачальниками. Рекламна діяльність і шляхи її поліпшення.

Філія Північно-Західної академії державної служби в

м. Иванове

ВИПУСКНА РОБОТА

Нормативно правові акти федеральних органів державної влади як основні джерела регулювання муніципальної служби в РФ.

Напрям професійної перепідготовки:

Державне і муніципальне управління:

Виконала:

Антонова Антоніна Сергіївна

Науковий керівник:

Ст. викладач Петрова Т. К.

Іваново, 2001

Зміст:

Введення 3

Розділ 1. Правова основа місцевого самоврядування в РФ 6

Розділ 2. Правове регулювання муніципальної служби федеральними органами державної влади 23

Висновок 39

Список літератури, що використовується 41

Список скорочень 43

Введення.

У цей час місцеве самоврядування один з найважливіших атрибутів демократичної правової держави. Наявність його означає децентралізацію влади, розширення можливостей для участі громадян в управлінні справами держави і суспільства. Основи місцевого самоврядування визначені, передусім, в Конституції РФ. Дана конституція містить норми, що закріплюють початкові початки і принципи організації, гарантії прав місцевого самоврядування. Основою так само є Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" від 28 серпня 1995 р. Нормами цього закону закріплені основи діяльності місцевого самоврядування, форми прямого волеизлияния громадян і інші форми здійснення місцевого самоврядування, державні гарантії місцевого самоврядування, відповідальність посадових осіб. На Федеральному рівні здійснення законодавчого регулювання загальних принципів організації і діяльності місцевого самоврядування, контроль за дотриманням федеральних законів. Мова в цьому випадку йде не тільки про Конституцію РФ і ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" від 28 серпня 1995 р, але і про інші федеральні закони, регулюючі окремі питання побудови і функціонування місцевого самоврядування.

Розглядаючи дане питання, потрібно відмітити, що в цей час його актуальність все також велика як при початковому розвитку муніципальної служби РФ. Незважаючи на закони і статути місцевого самоврядування того або інакшого регіону або області все ж очолюючими незмінно залишаються федеральні органи державної влади, які, так чи інакше, залишаються основними джерелами регулювання муніципальної служби в РФ.

У даній роботі крім нормативно-правових актів і інакшого нормативного матеріалу розглядається спеціальна література. До неї відносяться підручники, допомоги по муніципальній службі в РФ, така як: "Муніципальне право в РФ" Кутафін Е. О., Фадеєв В. И., "Система державного управління" Пікулькин А. В. і так далі, а також коментарі, роз'яснення, рекомендації Чиканової В. А. і Шкаттула В. И.. До спеціальної літератури також можна віднести роботи в області муніципальної служби таких авторів як, Шугріна Е. М., Воєводін А. Д., Аніміца Е. Г., Тертишний А. Г., Овсянко Д. М..

Метою цієї роботи є:

- розкриття поняття правової основи місцевого самоврядування в РФ;

- відобразити суть правового регулювання муніципальної служби федеральними органами державної влади;

- в завершенні роботи потрібно зробити потрібні висновки в яких відобразити проблеми і пропозиції, що стосуються безпосередньо даної теми.

Розділ 1. Правова основа місцевого самоврядування в РФ.

Сучасний етап розвитку російського місцевого самоврядування концентрує в собі всі найскладніші соціально-економічні і політичні проблеми перехідного періоду, відображає його суперечність.

Відомо, що в просторі країни суспільно політичні процеси розвиваються нерівномірно. "Нерівномірність протікання різних перетворень і трансформацій, - підкреслює Е. Г. Аніміца, - зумовлена впливом надто суперечливих багатошарових регіональних чинників: культурно-економічною різноманітністю, неоднаковим рівнем соціально-економічного розвитку регіонів, політичними пристрастями регіональних елит (станів, класів), різними формами господарювання". 1 Результуючу дію цих разнокачественних чинників привело до виникнення і розвитку багатоманітних організаційних форм здійснення місцевого самоврядування.

Реальне і ефективне місцеве самоврядування можливе лише при наявності певних передумов і умов, які в своїй сукупності формують основи місцевого самоврядування: правову, територіальну, організаційну, фінансово-економічну.

Проблема місцевого самоврядування, як самостійного інституту цивільного суспільства, в повній мірі стала розроблятися після прийняття Конституції Російської Федерації 1993 року. У конституції уперше були закріплені фундаментальні основоположні початки організації діяльності місцевого самоврядування, визначені його місце і роль в державно-правовій структурі російського суспільства.

Передусім, це відноситься до місцевого самоврядування як однієї з форм здійснення народовладдя, до визнання і гарантированности місцевого самоврядування, відособленості органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади, самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, до визначення форм місцевого самоврядування, обов'язкового обліку історичних і інакших місцевих традицій, державних гарантій і судового захисту місцевого самоврядування.

Конституція РФ 1993 р. не тільки намітила основні контури пристрою самої близької до населення влади - органів місцевого самоврядування, але і внесла ряд принципових новацій і установок, що розвивають концепцію місцевого самоврядування. У ній в 20 статтях (з 137) містяться норми, що стосуються безпосередню здійснення місцевого самоврядування. Конституція РФ не просто відособляє місцеве самоврядування, але і відділяє його від владного державного механізму.

Згідно з ст. 12 Конституцією влада в країні організаційно розділена на два рівні - систему державної влади і систему місцевого самоврядування. 1 Конституційне положення свідчить: " Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійне. Органи місцевого самоврядування не входять в систему державної влади". Разом з тим місцеве самоврядування не може протистояти державній владі, оскільки воно зобов'язано діяти в рамках федеральних законів, указів Президента, постанов Уряду, актів суб'єктів РФ. Мова не може йти про абсолютне розділення державного управління і місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування розглядається Конституцією як одна з основ державного пристрою Росії. Згідно з ст. 12 Конституцією РФ в "Російській Федерації признається і гарантується місцеве самоврядування". Це означає, що без місцевого самоврядування Росія не може бути демократичною правовою державою, а обмеження його прерогатив повинно розглядатися як посягання на основи конституційного ладу РФ.

Особливої уваги заслуговує ч.2 ст. 3 Конституції, по яким "народ здійснює свою владу безпосередньо, також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування". Ця норма дозволяє затверджувати, що місцеве самоврядування є однією з конституційних форм здійснення народовладдя. У статті 3 Конституції Російської Федерації закріпляється і розкривається принцип народовладдя. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в РФ є її багатонаціональний народ. На основі цього принципу всі суб'єкти РФ визначають форми місцевого самоврядування. У більшості Конституцій або Статутів (їх проектів) суб'єктів РФ або безпосередньо в законах про місцеве самоврядування закріпляється, що місцеве самоврядування здійснюється як безпосередньо - шляхом виборів, місцевого референдуму, зборів (сходу), - так і через виборні і інші органи місцевого самоврядування, а також органи територіального суспільного самоврядування. Таким чином, система місцевого самоврядування включає наступні елементи: місцеві референдуми; конференції, збори (схід) громадян і інакші форми безпосередньої демократії; місцеві збори депутатів або, в залежність від місцевих традицій, інакші по найменуванню представницькі органи; виконавчі органи, розділи муніципальної освіти; органи територіального суспільного самоврядування населення.

"Місцеве самоврядування орієнтоване, передусім, на особистість" 1, - підкреслює Е. С. Шугріна. Для тоталітарного режиму головною задачею є мобілізація маси на виконання вже прийнятих зверху рішень.

Принцип дії саморазвивающейся системи, який є і місцеве самоврядування, зовсім інакший. У основі лежить ідея участі громадян в прийнятті рішень і реалізації їх, спираючись на власні сили.

Конституційні положення знаходять розвиток і конкретизацію в російському законодавстві. Законодавче регулювання питань місцевого самоврядування поділяється на три рівні. Це - законодавство федеральне, регіональне (законодавство суб'єктів Російської Федерації), муніципальне (нормативно правові акти місцевого самоврядування).

Федеральне законодавство включає в себе Конституцію Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони, укази і розпорядження Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ, нормативні акти федеральних органів виконавчої влади, рішення Конституційного Суду Російської Федерації з питань місцевого самоврядування.

Серед ряду федеральних законів, регулюючих окремі питання побудови і функціонування місцевого самоврядування, зокрема, організацію місцевого самоврядування в закритих адміністративно-територіальних освітах, в прикордонних територіях, основ муніципальної служби, землі - і природокористування, власності, податків, бюджету, охорони правопорядку і т. п. вирішальне значення має Федеральний Закон РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в російській Федерації (1995 р)".

Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 28 серпня 1995 р був підписаний Президентом Російської Федерації і 1 вересня 1995 р - від дня свого офіційного опублікування - набрав чинності. Ст. 55 цього Закону встановлює, що нормативні правові акти в Російській Федерації до приведення їх у відповідність з справжнім Федеральним законом застосовуються в частині що не суперечить справжньому Федеральному Закону. Новий Закон також зберіг дію статей 49-76 (що закріплюють повноваження місцевої адміністрації) і статей 80-86 (регулюючих питання територіального суспільного самоврядування) Закону Російської Федерації "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації", які застосовуються в частині не перечачої Конституції російської Федерації і новому Федеральному закону, до прийняття суб'єктами Російської Федерації законів про розмежування предметів ведіння муніципальних освіт, а також законів про регулювання здійснення місцевого самоврядування в формах передбачених статтями 24 і 27 Федеральних закони. 1 У даних статтях містяться положення про збори (сході) громадян, про територіальне суспільне самоврядування і інші форми участі населення в здійсненні місцевого самоврядування (ст. 56).

Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачає можливість тимчасового регулювання окремих відносин, передбачених даним Законом. Згідно ст. 57 Закону надалі до прийняття суб'єктами Російської Федерації законів, передбачених справжнім Федеральним законом, питання, належні регулюванню законами суб'єктів РФ, можуть регулюватися статутами муніципальних освіт, прийнятою відповідно до Конституції РФ і даним Федеральним законом за винятком питань, вказаних в пунктах 1,2 ст. 56.

Закон містить спеціальну статтю 62 "Про формування правової основи місцевого самоврядування згідно з справжнім Федеральним законом". У ній міститися положення, адресовані Уряду Російської Федерації, про розробку і уявлення на розгляд Державній Думі:

проектів федеральних законів, що забезпечують приведення законодавства Російської Федерації, в тому числі податкового і бюджетного, у відповідність з даним Федеральним законом;

проектів законодавчих актів, що забезпечують правовий захист органів місцевого самоврядування;

проектів законодавчих актів, що встановлюють відповідальність, в тому числі карну, за воспрепятствование здійсненню прав громадян на місцеве самоврядування, включаючи відповідальність за порушення встановлених термінів проведення виборів органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування.

Стаття 58 Закону встановила термін проведення виборів: не пізніше ніж через шість місяців від дня вступу внаслідок Закону. Однак 17 вересня 1995 р Президент Російської Федерації видав Указ "Про вибори до органів державної влади суб'єктів РФ і до органів місцевого самоврядування", в якому визнав необхідним проведення виборів до органів місцевого самоврядування в грудні 1996 р. Основою для перенесення терміну виборів послужили, на думку Президента, "незавершеність процесу формування в ряді суб'єктів Російської Федерації законодавчої бази, необхідної для проведення виборів і функціонування органів місцевого самоврядування" і відсутність федерального законодавства про формування фінансової і матеріальної бази місцевого самоврядування. Дані положення Указу вступили в суперечність з Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", у відповідності з п.2 ст. 59 закінчилися терміни повноважень розділів місцевих адміністрацій (розділів місцевого самоврядування), призначених на посаду державними посадовими особами, органами державної влади, а також інакшому порядку, чим це передбачене Законом. У роз'ясненні Комітету з питань місцевого самоврядування Державної Думи Федеральних зборів РФ від 25 березня 1995 р "Про деякі питання, пов'язані з реалізацією Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" було підкреслено, що продовження термінів повноважень названих вище осіб юридично можливе тільки після внесення відповідних змін в Федеральний закон. У зв'язку з цим застосування Указу Президента Російської Федерації від 17 вересня 1995 р "Про вибори до органів державної влади суб'єктів російської Федерації і до органів місцевого самоврядування", що встановлюють терміни проведення муніципальних виборів, на думку Комітету, недопустимо.

Федеральний закон від 28 серпня 1995 р "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" є базовим, початковим для побудови системи місцевого самоврядування в нашій країні. Всі інші федеральні закони і закони суб'єктів Російської Федерації, що встановлюють норми муніципального права, не можуть суперечити Конституції Російської Федерації і названому Федеральному закону, обмежувати гарантовані ним права місцевого самоврядування.

Федеральний закон від 28 серпня 1995 р:

визначив роль місцевого самоврядування в здійсненні народовладдя, правові, економічні і фінансові основи місцевого самоврядування, державні гарантії його здійснення;

встановив загальні принципи організації місцевого самоврядування, розмежував повноваження федеральних органів державної влади і органів державної влади суб'єктів Російської Федерації в області місцевого самоврядування;

визначив предмети ведіння місцевого самоврядування;

регулює основні форми здійснення населенням місцевого самоврядування - це органи місцевого самоврядування і пряме волевиявлення громадян;

закріпив законодавчу основу місцевого самоврядування;

створив необхідні передумови для розвитку федерального і регіонального законодавства в сфері місцевого самоврядування.

Перерахуємо інші федеральні закони, які безпосередньо регулюють питання організації і діяльність місцевого самоврядування. Це Федеральні закони від 26 листопада 1996 р №.138-ФЗ "Про забезпечення конституційних прав громадян Російської Федерації обирати і бути вибраними до органів місцевого самоврядування"; від 25 вересня 1997 р №.126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації"; від 8 січня 1998 р №.8-ФЗ "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації". Загальні питання проведення муніципальних виборів і місцевого референдуму регулюється Федеральним законом від 19 вересня 1997 р №.124-ФЗ "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі громадян Російської Федерації".

Нормативною базою в сфері місцевого самоврядування є також закони про місцеве самоврядування, розділи конституцій, статутів окремих суб'єктів РФ. Такими є, наприклад, Закон "Про місцеве самоврядування в Свердловської області" 1; прийнятий Свердловської Обласною думою 5 квітня 1995 р. У даному нормативно-правовому акті дається досить лаконічне визначення місцевого самоврядування, викладається основні принципи організації місцевого самоврядування, т. е. основоположні ідеї, підходи до пристрою місцевого самоврядування на території області, розкриваються питання місцевого значення, дається визначення місцевого суспільства (громадяни РФ, що постійно проживають в міському або сільському поселенні або на інакших територіях, об'єднані спільними інтересами в розв'язанні питань місцевого значення). Найважливіший розділ обласного закону присвячений організації фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, в якому найбільш повно розкриті права і обов'язки органів місцевого самоврядування в формуванні власної економічної основи, при визначенні порядку створення і функціонування муніципальної власності, в здійсненні фінансово-бюджетної діяльності.

Наступний блок пов'язаний з організаційними основами місцевого самоврядування. У законі говориться, що місцеве самоврядування здійснюється як безпосередньо - шляхом виборів, місцевого референдуму, зборів (сходу), так і через виборні і інші органи місцевого самоврядування, а також органи територіального суспільного самоврядування.

"Один з вузлових блоків обласного закону, - підкреслює Е. Г. Аніміца, - торкається правових взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування: державна підтримка і гарантії місцевого самоврядування; взаємне делегування повноважень; забороні інтересів місцевих співтовариств компетенції і повноваження органів місцевого самоврядування і т. п.". 1

Необхідним компонентів правової основи місцевого самоврядування є статути, які приймаються муніципальними освітами самостійно. [1]

Згідно з Федеральним законом статут муніципальної освіти розробляється муніципальною освітою самостійно. Порядок його розробки, прийняття і зміни знаходиться у ведінні муніципальної освіти. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачає два шляхи прийняття статуту муніципальної освіти: представницьким органом місцевого самоврядування і населенням безпосередньо, т. е. місцевим референдумом або на сході громадян.

Статути, по суті, є "малими конституціями" відповідних територій, виражають демократичний початок самоорганизації і саморегулирования в рамках законів і виходять з визнання територіальних (місцевих) співтовариств населення суб'єктами політичних відносин володарювання. Потрібно відмітити, що повноваження представницьких органів самоврядування приймати статут муніципальних освіт не має аналогів в історії російського земства і міського самоврядування і тим більше в практиці функціонування командно-адміністративної системи СРСР, де офіційна доктрина заперечувала сумісність місцевого самоврядування з радянською формою організації влади.

Прийняття статутів муніципальних освіт сходить в значній мірі до досвіду організації місцевого самоврядування в США. Уперше необхідність прийняття статутів про місцеве самоврядування була законодавче закріплена в Законі "Про місцеве самоврядування в РСФСР" (1991 р). Цей законодавчий акт передбачав (ст. 5) обов'язкове прийняття районною і міською Порадами положення (статуту) про місцеве самоврядування, а селищна і сільська Ради по своєму розсуду приймати положення (статут). Закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" виходить з того, що кожну муніципальну освіту повинно мати свій статут. Ст. 8 даного Закону 1 містить 14 обов'язкових положень, на яких базується статут будь-якої муніципальної освіти. Кожне з положень є імперативним, оскільки воно повинне неодмінно міститися в статуті. Але визначення їх конкретного змісту відноситься до сфери ведіння місцевого самоврядування, яке безпосередньо і самостійно вирішує відповідні питання. Перелік регульованих в статутах питань жорстко не обмежений. У статутах можуть закріплятися інакші положення, що стосуються питань місцевого значення, розподілу функцій всередині структури місцевого самоврядування і т. п.

У Свердловської області процедура державної реєстрації статутів муніципальних освіт визначається обласним законом "Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних освіт в Свердловської області", прийнятим Свердловської обласною Думою 19 января1996г. 1 Даний закон, крім порядку державної реєстрації статутів, визначає процедуру внесення в них змін, порядок оскарження відмов в державній реєстрації і інших дій. Статут набирає чинності після його офіційного опублікування в місцевій пресі, в бюлетенях, вісниках і інакших інформаційних виданнях.

Крім Статуту, на муніципальному рівні приймаються і інші нормативно-правові акти, регулюючі окремі питання організації і діяльність місцевого самоврядування: регламенти представницьких органів, положення про територіальне суспільне самоврядування і т. п.

Таким чином, правову основу місцевого самоврядування в РФ складають:

Конституція Російської Федерації, Федеральний закон " Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", інші федеральні закони; конституції, статути суб'єктів Російської Федерації, закони суб'єктів Російської Федерації, а також статути муніципальних освіт і інші нормативно-правові акти, регулюючі питання організації і діяльність місцевого самоврядування. Крім того, складовою частиною правової основи місцевого самоврядування в Російській Федерації можна по суті вважати Європейську Хартію про місцеве самоврядування: її основні принципи і положення знайшли відображення в російському законодавстві про місцеве самоврядування. 1

Узагальнюючи сказане, потрібно підкреслити, що Росія знаходиться на початковому етапі створення основ правового простору місцевого самоврядування. Створена лише мінімальна правова база, що забезпечує діяльність органів місцевого самоврядування. Рух по шляху реформування і становлення місцевого самоврядування буде супроводити подальшим нарощуванням його правової основи. Так, на федеральному рівні законодавчими органами розробляється більше за 20 нових законодавчих актів: про порядок передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність; про порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими повноваженнями Російської Федерації; про муніципальні банки; про державні і муніципальні землі; про природну зону міст і т. п.

Передбачається прийняти державну програму муніципальної політики Росії, в якої на основі законодавчої бази повинні чітко визначатися питання децентралізації і деконцентрації влади, поняття муніципальної влади, муніципальних утворень, муніципальної політики, формулюватися цілі і задачі реформ місцевого державного управління і самоврядування.

Розділ 2. Правове регулювання муніципальної служби федеральними органами державної влади.

Поняття "муніципальна служба" порівняно нове для нашого законодавства.

До переходу до організації місцевої влади на початках самоврядування і становлення місцевого самоврядування як самостійна форма здійснення влади народу поняття "муніципальна служба" в законодавстві не використовувалося, бо в ньому не було необхідності: службовці (місцевих органів державної влади місцевих Рад і виконавчих комітетів) - були державними службовцями. Закон РСФСР "Про місцеве самоврядування в РСФСР" від 6 липня 1991 р також не використав поняття "муніципальної служби". "Служба в органах місцевого самоврядування підкреслює О. Е. Кутафін, - трактувалася спочатку як частина державної служби." 1 Державний службовець і муніципальний службовець розглядалися як разнозначние поняття. Згідно з таким поглядом муніципальний службовець - це державний службовець, працюючий в органі місцевого самоврядування.

Конституція Російської Федерації, прийнята в 1993 р встановила, що органи місцевого самоврядування не входять в систему органів державної влади. Відповідно до Конституції Російської Федерації Федеральний закон "Про основи державної служби Російської Федерації" (від 31 липня 1995 р) розмежував державну службу і муніципальну службу, визначивши державну службу як професійну діяльність по забезпеченню виконання повноважень державних органів (ст. 2).

Таким чином, муніципальна служба не входить в систему державної служби, не є її структурною частиною і вимагає свого правового регулювання. Муніципальна служба - це самостійний інститут місцевого самоврядування, інститут муніципального права.

Професійна діяльність - служба в органах місцевого самоврядування іменується муніципальною службою. У Федеральному законі "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" від 8 січня 1998 р №8-ФЗ стаття 2 свідчить, що муніципальна служба - це "професійна діяльність, яка здійснюється на постійній основі, на муніципальній посаді, що не є виборною". Обласне законодавство (наприклад, обласний закон "Про муніципальну службу в Свердловської області" від 3 квітня 1996 р №17-03) під муніципальною службою розуміють професійну діяльність осіб, що займають штатні посади і забезпечуючих реалізацію повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування 1.

Одна з перших згадок про муніципальних службовців в федеральному законодавстві зустрічається в Федеральному Законі від 6 грудня 1994 р "Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації", що нині втратив силу в зв'язку з прийняттям 19 вересня 1997 р нового Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі Російській Федерації". У Федеральному законі від 6 грудня 1994 р (ст. 22) закріплялися гарантії діяльності кандидатів, що знаходяться на державній або муніципальній службі.

"Разом з тим, - підкреслює К. Ф. Шеремет, - муніципальна служба повинна бути предметом конституційного регулювання". 2 По-перше, право рівного доступу громадян до муніципальної служби, як і право на участь в місцевому самоврядуванні (одним з виявів, гарантій якого є право рівного доступу громадян до муніципальної служби), являє собою один з найважливіших елементів правового статусу громадянина. "Право громадянина на участь в місцевому самоврядуванні витікає з ряду конституційних положень". 2 Цей висновок справедливий і відносно права рівного доступу громадян до муніципальної служби. Стаття 130 Конституції визнає за громадянами права здійснювати місцеве самоврядування шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні і інші органи місцевого самоврядування. Участь громадян в здійсненні місцевого самоврядування через виборні і інші органи місцевого самоврядування передбачає можливість громадян як муніципальні службовці займатися професійною діяльністю на постійній основі в органах місцевого самоврядування по виконанню їх повноважень.

Громадяни Російської Федерації мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування, що витікає з їх конституційного статусу: держава гарантує рівність прав і свобод людини і громадянина (ст. 18 Конституції).

Муніципальна служба як предмет регулювання представляє інтерес для Конституції з точки зору розмежування повноважень в цій сфері між Російською Федерацією і її суб'єктами. Конституція РФ до предметів спільного ведіння Федерації і її суб'єктів відносить встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, не згадуючи при цьому муніципальну службу. Однак, будучи необхідним елементом організаційної структури місцевого самоврядування, муніципальна служба, як і загальні принципи організації місцевого самоврядування, відноситься до спільного ведіння РФ і її суб'єктів. Можна укласти, що на федеральному рівні повинні закріплятися лише загальні принципи організації і діяльність муніципальної служби, її основи.

Проблема правового регулювання муніципальної служби на федеральному рівні висуває дві основні задачі. Необхідно визначити, по-перше, які питання муніципальної служби повинні бути законодавче вирішені на федеральному рівні і, по-друге, в якому об'ємі це повинне бути зроблене. Інакше говорячи, мова йде про межі правового регулювання муніципальної служби на рівні Російській Федерації, про розмежування повноважень в цій сфері між трьома рівнями влади: федеральним, суб'єкта Федерації і муніципальним. Свідченням того, наскільки актуальна ця проблема, є той факт, що Президент РФ в свій час відхилив Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації", оскільки, як констатувалося в звертанні Президента з цього приводу до Голови Державної Думи Федеральних Зборів від 23 березня 1996 р, ряд положень Закону є вторгненням федеральних органів державної влади в повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, оскільки законодавство про муніципальну службу відноситься до компетенції органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.

Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (ст. 4) відносить до ведіння Російській Федерації "регулювання основ муніципальної служби" 1, що передбачає встановлення на федеральному рівні положень, що визначають, що потрібно розуміти під муніципальною службою, які її задачі і основні принципи організації, які службовці органів місцевого самоврядування повинні бути віднесені до категорії муніципальних службовців і які основи їх правового статусу. Всі ці положення в цей час закріплені в Федеральному Законі "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації".

Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не тільки встановлює повноваження Російської Федерації і її суб'єктів в області муніципальної служби, але і містить ряд принципових положень, що послужили основою для подальшого розвитку законодавства в цій сфері. У ньому дається, передусім, поняття муніципальної служби. Визначаючи муніципальну службу як професійну діяльність на постійній основі в органах місцевого самоврядування по виконанню їх повноважень, Закон тим самим встановлює чіткі межі між муніципальними службовцями, працюючими в органах місцевого самоврядування. Мова йде про технічний персонал органів місцевого самоврядування, про осіб, працюючих в органах місцевого самоврядування не на постійній основі. З цього визначення слідує і те, що керівники і інакші службовці муніципальних підприємств, установ і організацій (які не відносяться до органів місцевого самоврядування) муніципальними службовцями також не є.

Закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не містить поняття муніципальної посади, але розрізнює дві категорії посадових осіб місцевого самоврядування в залежності, передусім, від характеру їх повноважень. По-перше, ця виборна особа, працююча за контрактом (трудовому договору) особа, що виконує організаційно-розпорядливі функції в органах місцевого самоврядування і що не відноситься до категорії державних службовців. Такі посадові особи, безсумнівно, відносяться до категорії муніципальних службовців. По-друге, ця виборна посадова особа місцевого самоврядування, яка обирається населенням безпосередньо або представницьким органом місцевого самоврядування з свого складу і наділено, згідно з статутом муніципальної освіти, повноваженнями за рішенням питань місцевого значення. Є у вигляду, передусім, розділ муніципальної освіти, можливість введення, посади якого в статуті муніципальної освіти, передбачається ст. 16 ФЗ., а також інакші виборні посадові особи, наділені власною компетенцією за рішенням питань місцевого значення відповідно до статуту освіти. Відповіді на питання чи відносяться дані виборні посади до категорій муніципальних службовців, Закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не дає.

Цей і інші питання муніципальної служби отримали свій дозвіл в Федеральному законі від 8 січня 1998 р "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації".

Цей Закон дає наступне визначення муніципальної посади: муніципальна посада - це посада, передбачена статутом муніципальної освіти згідно із законом суб'єкта Російської Федерації, з встановленими повноваженнями на розв'язання питань місцевого значення і відповідальністю за здійснення цих повноважень. Крім того, до муніципальної посади Закон відносить посаду в органах місцевого самоврядування, що утворюються відповідно до статуту муніципальної освіти, з встановленими довкола обов'язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного органу місцевого самоврядування і відповідального за виконання цих обов'язків (ст. 1). 1

Закон від 8 січня 1998 р в ст. 1 поділяє муніципальні посади на дві категорії: а) виборні муніципальні посади (виборні посадові особи, депутати і інш.); б) інакші муніципальні посади, що заміняються шляхом укладення трудового договору.

При цьому в муніципальній службі відноситься тільки та професійна діяльність, яка здійснюється на постійній основі, на муніципальній посаді, що не є виборною. Таким чином, депутати, члени виборного органу місцевого самоврядування, виборні посадові особи місцевого самоврядування не відносяться до категорій муніципальних службовців. Статус цих виборних осіб Закон не визначає.

На федеральному рівні тепер законодавче закріплені основні принципи муніципальної служби, до яких відносяться: а) верховенство Конституції Російської Федерації, федеральних законів і законів суб'єктів Федерації над інакшими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні муніципальними службовцями посадових обов'язків і забезпечення прав муніципальних службовців; б) пріоритет прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередня дія; в) самостійність органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень; г) рівний доступ громадян до муніципальної служби відповідно до їх здібностей і професійної підготовки; д) єдність основних вимог, що пред'являються до муніципальної служби в Російській Федерації, а також облік історичних і інакших місцевих традицій і інш. (ст. 5). Закон визначає також принцип фінансування муніципальної служби за рахунок коштів місцевого бюджету.

Згідно з Федеральним законом "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" (ст. 7) муніципальним службовцем признається громадянин Російської Федерації, який виконує обов'язки по муніципальній посаді муніципальної служби за грошову винагороду, що виплачується за рахунок коштів місцевого бюджету. До категорії муніципальних службовців не відносяться обличчя, що не заміняють муніципальні посади муніципальної служби і виконуючі обов'язки по технічному забезпеченню діяльності органів місцевого самоврядування.

Закон 1998 р закріпив основи статусу муніципального службовця, які містять риси, що зближують статуси муніципального і державного службовців. Він передбачає, що суб'єкти РФ своїми законами встановлюють співвідношення муніципальних посад муніципальної служби і державних посад державної служби Російської Федерації. При цьому обов'язковий облік кваліфікованих вимог, що пред'являються до відповідних посад муніципальної і державної служби (ст. 8). Ці положення Закону розвивають положення ст. 21 Закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", які тісно зв'язують інститут муніципальної служби з інститутом державної служби. Мова йде не тільки про прирівняння муніципальних службовців до державним службовцем в частині надання їм пільг і гарантій, але і про витікаючу звідси можливість безболісного переходу з однієї системи служби в іншу, що важливо для кар'єри службовця, його професійного зростання. А це в свою чергу служить підвищенню ефективності як муніципальної, так і державної служби.

Законами суб'єкта Російської Федерації, відповідно до федерального законодавства, повинні встановлюватися кваліфікаційні розряди муніципальних службовців, порядок їх привласнення і збереження при перекладі або надходженні муніципальних службовців на інакші муніципальні посади муніципальної служби або державні посади державної служби суб'єктів Федерації, а також при звільненні муніципальних службовців з муніципальної служби.

Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" встановлює, що кваліфікаційні розряди привласнюються муніципальним службовцем за результатами кваліфікаційного екзамена або атестації і вказують на відповідність рівня професійної підготовки муніципальних службовців кваліфікаційним вимогам, що пред'являються до муніципальних посад муніципальної служби відповідно до класифікації муніципальних посад муніципальної служби (ст. 9). 1

Основним елементом статусу муніципального службовця є його права і обов'язки. Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" не містить конкретного переліку прав і обов'язків муніципального службовця. Згідно ст. 10 Закону, права і обов'язки муніципального службовця встановлюються статутом муніципальної освіти або нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федерального законодавства і законів суб'єктів Російської Федерації.

Разом з тим, на федеральному рівні закріпляються обмеження, пов'язані з муніципальною службою.

У відповідності з ст. 11 Закону "Про основи муніципальної служби в РФ" муніципальний службовець не має право: а) займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової і інакшої творчої діяльності; б) бути депутатом Державної Думи Федеральних Зборів РФ, депутатом законодавчого (представницького) органу суб'єкта Федерації, депутатом представницького органу місцевого самоврядування, членом інакших виборних органів місцевого самоврядування; в) займатися підприємницькою діяльністю особисто або через довірених осіб; г) перебувати членом органу управління комерційної організації, якщо інакше не передбачене законом; д) брати участь в страйках, використати своє службове положення в інтересах політичних партій, релігійних і інших громадських організаціях. Муніципальні службовці не мають право утворювати в органах місцевого самоврядування структури політичних партій, релігійних і інших суспільних об'єднань, за винятком професійних союзів. У ст. 11 Закону 1 закріплені і деякі інші обмеження, пов'язані з муніципальною службою.

З метою забезпечення єдності основ правового статусу муніципальних службовців Закон "Про основи муніципальної служби в РФ" закріплює також систему федеральних гарантій для муніципального службовця. Кожному муніципальному службовцю гарантується: а) умови роботи, що забезпечують виконання ним посадових обов'язків; б) грошовий зміст і інакші виплати; в) щорічно оплачуваний відпуск; г) медичне обслуговування його і членів його сім'ї, в тому числі після виходу його на пенсію; д) пенсійне забезпечення за вислугу років і пенсійне забезпечення членів сім'ї муніципального службовця у разі його смерті, що наступила в зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків і інш. (ст. 15). При цьому законами суб'єкта РФ і статутом муніципальної освіти можуть бути передбачені додаткові гарантії для муніципального службовця.

Розв'язання питань, пов'язаних з грошовим змістом муніципального службовця, Закон відносить до компетенції органів місцевого самоврядування, які повинні грунтуватися на законах суб'єкта РФ.

Закон розповсюджує на муніципального службовця права державного службовця в області пенсійного забезпечення в повному об'ємі (ст. 18). Він також передбачає, що стаж муніципальної служби муніципального службовця прирівнюється до стажу державної служби державного службовця. При цьому необхідно враховувати, що Закон в стаж муніципальної служби включає не тільки час роботи на муніципальних посадах муніципальної служби, але і час роботи на виборних муніципальних посадах і державних посадах (ст. 19).

Види і порядок застосування заохочень муніципального службовця, його відповідальність за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов'язків (посадова провина) встановлюються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федеральних законів і законів суб'єктів РФ.

Питання проходження муніципальної служби Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в РФ" вирішує таким чином: 1) надходження на муніципальну службу здійснюється відповідно до законодавства РФ про труд; 2) порядок проходження муніципальної служби, управління муніципальною службою, вимоги до муніципальних посад муніципальної служби визначаються статутом муніципальної освіти відповідно до законів суб'єкта РФ (ст. 20).

У зв'язку з тим, що ст. 4 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" відносить до повноважень федеральних органів державної влади прийняття федеральних програм розвитку місцевого самоврядування, можна укласти, що дані повноваження передбачають і державну підтримку муніципальної служби, її розвиток. Так, федеральна програма державної підтримки місцевого самоврядування, затверджена Постановою Уряду РФ від 27 грудня 1995 р в числі основних напрямів державної підтримки місцевого самоврядування називає створення системи підготовки і перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування. 1

Висновок.

Створення основної бази муніципальної служби в Російській Федерації не було простим поступальним процесом, в ході якого крок за кроком нагромаджувався б "демократичний потенціал" законодавчого регулювання. Шляхи становлення інститутів муніципальної служби, їх нормативного регулювання були извилисти, знали свої "підйоми і спуски". Тому формування основного джерела муніципальної служби не може засновуватися виключно на датах прийняття і вступу внаслідок відповідних правових актів. Потрібно мати на увазі також проблеми фактичної реалізації нормативних актів, що стосуються таких комплексних інститутів, як місцеве самоврядування, особливо в умовах політичних і економічних криз. Разом з тим не можна визначити головні етапи формування основної бази тільки політичними подіями, оскільки вони самі по собі, як правило, є елементами дриваючий політичного процесу.

По мірі розробки нормативного регулювання муніципальної служби наростав вплив досить суперечливого зарубіжного досвіду. Як правило, головна увага в цьому досвіді приділялася не стільки змісту функцій і повноважень в різних областях місцевого життя, скільки його організаційним формам.

На сьогоднішній день, незважаючи на самостійність муніципальної служби, все ж основним джерелом її регулювання залишаються нормативно - правові акти, які і надалі будуть залишатися підмурівком муніципальної служби в Російській Федерації.

Список використаної літератури:

1. Конституція РФ. М.: Юність, 1996.

2. ФЗ від 28.08.95'Об загальних принципах організації місцевого самоврядування в РФ"//СЗРФ №35

3. ФЗ від 28.08.98 № 154 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ"(із змінами і доповненнями від 17.03. 97.) // Російська газета від 28.08.97 м.

4. ФЗ від 08.01.98.№ 8 "Про основи муніципальної служби в РФ"// Російська газета від 13.01.98.

5. ФЗ "Про ратифікацію Європейській Хартії місцевого самоврядування"// СЗРФ.1998 №15 Ст. 1695

6. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: Збірник нормативних правових актів. - М.: Юрід. лит., 1998.

7. Анимица Е. Г., Тертишний А. Г.. Основи місцевого самоврядування. - М.: ИНОРРА М., 2000.

8. Воеводин А. Д. Юрідічеський статус особистості в Росії. - М.: Юристъ, 1997.

9. Кутафин О. Е., Фадеєв В. И., Муніципальне право Російської Федерації: Підручник. - М.: Юристъ, 1997.

10. Коментар до ФЗ "Про основи державної служби в РФ"//Отв. ред. В. І. Шкатулла. М., Економіка 1999 р.

11. Місцеве самоврядування: сучасний російський досвід законодавчого регулювання: учбова допомога під ред. К. Ф. Шеремета. - М.: Правовий університет, 1998.

12. Овсянко Д. М. Государственная служба Російської Федерації. - М.: Юристъ, 1996.

13. Пикулькин А. В. Система державного управління: Підручник./Під. ред. Т. Г. Морозової. - М.: Закон і право, ЮНИТИ, 1997.

14. Старилов Ю. Н. Судебноє право: Підручник. - М.: БИ&ДО, 1996.

15. Чиканова Л. А. Государственние службовці: Коментар, роз'яснення, рекомендації. - М.: Юристъ, 1998.

16. Шугрина Е. М. Муніципальноє право. - Новосибірськ, 1995.

Список скорочень

Російська Федерація - РФ

Конституція Російської Федерциї - КРФ

Збори законодавства Російської Федерації - СЗРФ

Збори законодотельства Свердловської області - СЗСО

1 Аніміца Е. Г., Тертишний А. Т. Основи місцевого самоврядування. М., 2000. с.115

1 Конституція РФ. М., 1996. с.118

1 Шугріна Е. С. Муніципальноє право. Новосибірськ, 1995. с.25

1 Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28.08.95 //СЗРФ №35 Ст. 3506.

1 Місцеве самоврядування в РФ. Збірник нормативних правових актів. М., 1998, с.223

1 Аніміца Е. Г., Тертишний А. Т. Основи місцевого самоврядування. М., 2000. с.128

1Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" від 28.08.95 // СЗРФ №35 п2 Ст. 8

1 Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" от17.03.97. //СЗРФ.№12. Ст1378.

1 Місцеве самоврядування в РФ. Збірник нормативних правових актів //М., 1998. с.661. Закон Свердловської області від 24.12.96.№59-ОЗ.

1 ФЗ "Про ратифікацію Європейській Хартії місцевого самоврядування" від 11.04.98 //СЗРФ. №15. Ст. 1695.

1 Кутафін ОЕ. Фадеев ВИ Муніципальне право. М., 1997. с.218

1 ОЗ "Про муніципальну службу в Свердловської області" від 3.04.96.//СЗСО. №1703

2 Місцеве самоврядування. /Під ред. К. Ф. Шеремет. М., 1998. с.108

2 Воєводін Л. Д. Юрідічеський статус особистості в Росії. М., 1997 з. 208

1 ФЗ "Про основи організації місцевого самоврядування в РФ" от28.08.95.//СЗРФ.№ 35 Ст. 3506.

1 Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в РФ" // СЗ від 08.01.98. №2 Ст. 224

1 Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" від 08.01.98.//СЗРФ №2 Ст. 224.

1 Федеральний закон "Про основи муніципальної служби в РФ" от08.01.98.//СЗРФ №2 Ст. 224.

1 С. З. 1996. №.2. ст. 121